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省政府关于扎实推进城镇化 促进城乡发展一体化的意见
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江苏省人民政府文件

苏政发(2013)1号


 省政府关于扎实推进城镇化

促进城乡发展一体化的意见

 各市、县(市、区)人民政府,省各委办厅局,省各直属单位:

    党的十八大明确把推进城镇化作为经济结构战略性调整的重点之一,并要求推动城乡发展一体化,促进城乡共同繁荣。为贯彻落实党的十八大精神,切实增强经济社会发展的平衡性、协调性和可持续性,又好又快推进”两个率先”,现就我省扎实推进城镇化、促进城乡发展一体化提出如下意见。

    一、进一步深化认识,坚持把扎实推进城镇化摆在突出位置

    改革开放以来,我省先后经历以苏南乡镇工业驱动的小城镇快速发展,以开发区建设和外向型经济驱动的大中城市加快发展,以城乡发展一体化为引领全面提升城乡建设水平的不同发展阶段,城镇化进程快速推进,城乡发展加快融合,为全省经济社会发展提供了重要支撑和强劲动力。同时,也要清醒地看到,我省城市群、中心城市国际竞争力和区域影响力还不够强,小城镇集聚吸纳功能亟需提升,农业转移人口市民化有待加强,基本公共服务均等化程度不高,城乡二元结构尚未根本突破。扎实推进城镇化、促进城乡发展一体化,是加快转变发展方式、不断释放巨大内需潜力的重大举措,是逐步缩小城乡差距、构建新型城乡关系的迫切需要。各地、各部门要从全局和战略高度,准确把握城镇化内涵,科学规划、统筹协调,因地制宜、分类指导,完善机制、扎实推进,切实提高城镇化质量,全面提升城镇综合承载能力,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,努力走出一条以人为本、富有特色、健康协调可持续的城镇化发展道路。

    二、发挥规划引领作用,提升城市群和中心城市竞争力

    (一)构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。加快实施省域城镇体系规划,注重与主体功能区规划、土地利用规划等的相互衔接,推动大中小城市和小城镇、城市群科学布局、合理分工、集约发展。强化城市群内部功能互补和内在联系,引导大城市着力提高国际竞争力,增强中心城市综合功能;发挥中小城市承接外部要素和对内辐射带动作用,继续稳妥开展乡镇撤并,加强县城、重点中心镇和特色小城镇建设,着力解决小城镇生活集中和生产集约问题。苏南地区要加快南京都市圈和宁镇扬同城化建设,提高苏锡常都市圈联动发展水平,加强与上海的产业和空间资源互补,成为具有国际竞争力的长江三角洲城市群核心地带。苏中地区要深化沿江开发,加快沿江城市建设步伐,强化中心城市功能,实施江海联动、跨江发展。苏北地区要加快新型工业化和城镇化进程,实施沿海开发战略,促进沿海城镇轴和沿东陇海城镇轴集聚发展,着力提升徐州都市圈核心城市综合功能。

    (二)提升中心城市综合功能。推动城镇化建设与区域经济发展和产业布局的紧密衔接,不断强化城镇化的产业支撑和综合服务功能。调整优化区域中心城市产业结构,增强辐射带动力,使之成为发展现代服务业、推进新型工业化的主要空间,加快信息化建设的枢纽节点和吸纳就业、集聚人才、推动创新的重要基地。加快开发区转型升级,提高单位用地产出效率,强化开发区综合功能,有序推进开发区与行政区融合发展。加快交通、水利、环保、教育、卫生、文化、人口计生、体育、公共安全、信息网络等建设,推动文化传承与创新,促进城市网络化、智能化、个性化发展。

    (三)优化城乡空间结构和形态。按照”紧凑型城镇、开敞型区域”的规划格局,优化城乡空间结构,构建科学合理的城镇、农业和生态安全格局。按照规划要求确定城镇发展的增长边界,苏南地区城市要加强城市用地增量管理,鼓励城市转型升级和内涵发展。苏中、苏北地区城市要集约用地,推动城市新区和开发区紧凑建设。城市既有建成区要在改善人居环境质量基础上,综合高效利用城市空间,促进城市空间从地上到地下、从平面到立体的转型发展。有序将县级市和区政府驻地镇改设为街道,逐步推进城市建成区范围撤村建居工作,解决”城中镇”和”城中村”问题。

    三、完善镇村功能布局,加大建设发展力度

    (四)推进小城镇差别化发展。坚持把小城镇作为统筹城乡发展、推进城镇化的重要节点,分类引导、差别发展、择优培育。城市带(轴)和都市圈地区的重点中心镇及部分产业基础好、规模大的小城镇应主动承接大中城市辐射,加快发展成为建成区集聚10万人以上的现代新型小城市。一般小城镇要围绕周边居民生产生活需要,发展生活服务业,完善商贸网点布局,强化现代农业科技推广、就业技能培训和农副产品加工、流通等功能,提高教育、医疗等基本公共服务能力。加强创新型乡镇建设,依靠科技创新支撑产业发展与城镇化。

    (五)加强重点中心镇和特色小城镇建设。实施重点中心镇培育计划,制定支持政策措施,加大资金投入力度,重点培育一批区位条件优越、经济基础好、发展潜力大的省级重点中心镇,创建一批”综合规划建设示范镇”。深化经济发达镇行政管理体制改革,进一步扩权强镇,增强集聚功能,吸纳农业人口就近、就地城镇化,有效带动周边农村地区发展。省级城镇基础设施建设引导资金加强对重点中心镇规划建设的投入,重点中心镇新增建设用地计划由各地优先给予保障;在重点中心镇镇区内产生的土地出让金净收益、城镇基础设施配套费等收入,除国家和省规定有明确用途外,全部用于镇区建设发展。鼓励具有特色产业、文化积淀、生态魅力的小城镇个性化发展,建设一批工业商贸强镇、文化旅游名镇和生态宜居城镇。

    (六)提高规划布点村庄建设水平。以改善农村基本公共服务、增强乡村特色为目标,优化调整新一轮镇村布局规划。在全面开展村庄环境整治和农村环境连片整治试点基础上,强化规划布点村庄公共服务,吸引农民自愿集中居住。新建农民集中居住点要突出城乡空间特色差异化,积极探索符合当代农民需求、体现乡村特点的规划建设模式。依托老村拓展建设的规划布点村,要注重历史文化传承和建筑特色保护,延续原有的社会网络和空间肌理。其他自然村庄重点围绕村庄卫生、河塘清洁、垃圾收运、饮用水安全、畜禽粪便和农作物秸秆收贮利用等,加大环境整治力度。完善村庄环境管理机制,做到有长效制度、有管护队伍、有资金保障,有效巩固村庄环境整治成果。

    四、统筹城乡基础设施建设,推进基本公共服务均等化

    (七)推动基础设施向农村延伸。加强饮用水源地保护,加大城乡统筹区域供水力度,实施农村饮水健康工程,努力实现城乡供水同水源、同管网、同水质、同服务,2015年,集中式饮用水源地全面达标,城乡统筹区域供水乡镇覆盖率提高到85%。大力推进建制镇污水处理设施建设,同步配套污水收集管网,2015年,建制镇污水处理设施覆盖率达90%以上。继续推进”组保洁、村收集、镇转运、市县统一处理”的城乡生活垃圾统筹处理模式,2015年,镇村生活垃圾集中收运率达80%以上。

    (八)健全城乡一体公共服务体系。创新基本公共服务均等化体制机制,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。推进教育公平和义务教育优质均衡发展、学前教育普及提高、职业教育创新发展,进一步缩小城乡差距、校际差距、区域差距,落实好外省来苏和省内异地务工就业人员随迁子女升学的政策措施。全面统筹城乡就业,加强基层公共服务平台建设,依法保障同工同酬,推动实现更高质量的就业。积极推进健康城镇建设,合理规划布局城乡基层医疗卫生机构,构建上下联动、分工协作机制。建立健全公共文化、体育、人口计生服务体系,保障城乡居民的基本服务需求。加快建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、信息服务为辅助的城乡社会养老服务体系。着力解决城镇内部二元结构问题,努力使常住人口全部享有基本公共服务。

    (九)完善覆盖城乡的综合交通运输体系。区域要优先发展集约高效的铁路、城际轨道和水运方式,加快综合枢纽建设,完善公路网络,加强公路与城市道路衔接,全面提升综合运输能力。南京、苏锡常、徐州都市圈要完善轨道交通网络,加强交通体系整合,协调交通设施建设,加快交通一体化进程。城市要优先发展公共交通,有序建设城市轨道交通,合理引导小汽车交通,推进公共停车场建设,新建公共建筑、住宅小区按标准配套停车位,加快构建慢行交通网络。农村要围绕发展镇村公交实施公路提档改善,加快规划布点村庄道路建设,推进城乡客运一体化,2015年,全省50%的乡镇开通镇村公交,其中,苏锡常地区全覆盖,宁镇扬泰通地区达60%以上,苏北地区达35%以上。

    五、打造生态宜居环境,提升城乡建设品质

    (十)持续改善人居环境。提高普通商品房综合质量,开发节能省地环保型住宅项目,加强成品装修住房开发建设,实施住宅性能认定和产品认证制度,提高住宅产业现代化水平。加快危旧房、棚户区改造,有序推进老旧小区综合整治,不断提升物业管理服务水平。推进标准地名标志城乡全覆盖。以省人居环境奖和园林城市创建为抓手,推动公园免费开放,提高公园绿地覆盖率,加强绿色健身步道建设,打造”10分钟公园绿地便民服务圈”和”10分钟体育健身圈”。落实城乡环境空气质量限期达标规划,加强对大气复合污染的联防联控,努力提高空气质量。

    (十一)加强市政公用设施建设。增强城市供水监管能力,推广实施106项饮用水卫生标准,健全安全供水保障体系。完善城市河网水系,加强排水管网建设,推广透水型道路、广场,加快易淹、易涝片区改造,提升城市防汛排涝能力。加快城镇污水处理和污泥无害化处理设施建设,提高污水收集处理率,推进控源截污和再生水利用。积极开展城市生活垃圾分类收集试点,完善餐厨废弃物无害化处理设施,加快生活垃圾设施市、县全覆盖进程。提升城市应急防灾能力,强化城市隧道、桥梁、燃气等设施的安全运行监管。

    (十二)塑造城乡特色风貌。加强大江、滨海、环太湖、江南水乡、里下河水乡、宜溧金高丘陵等风貌的保护与建设,编制实施区域风景旅游路规划和城市空间特色体系规划,整合串联历史地段、风景名胜、滨水地区等各类空间景观资源。优化完善历史文化名城、名镇、名村保护规划,有效保护、合理利用历史文化街区等各类历史文化遗存。鼓励城市规划和建筑设计创新,延续城市文脉、彰显城市特色,发展当代文化、增强文化活力,努力实现历史文化与现代文明交相辉映、相得益彰。

    (十三)积极创建绿色生态城镇。把生态文明理念融入城镇化全过程,推进节能减排,发展循环经济,切实提高综合环境质量。制定绿色建筑行动实施方案,做好良好生态创建和绿色建筑示范创建工作,推进节约型城乡建设,形成一批”空间利用集约紧凑、绿色建筑节能示范引领、资源利用循环节约、交通结构绿色高效”的绿色生态城区。大力开展资源节约和环境保护知识宣传普及活动,在城镇居民中积极推广绿色生活方式和消费模式。

    (十四)推进城市管理现代化。探索建立”大城管”格局,将城市管理向街道、乡镇和社区有序延伸。创新市容环卫管理手段和机制,推进智能交通快速发展,提高城市管理信息化水平。开展智慧城市(区、镇)建设试点,制定信息平台技术标准和评价考核指标,加强基础设施信息共享与服务能力建设。强化社区管理,增强社区综合服务功能。深入开展优秀管理城市创建活动,加快实现城市管理的规范化、法制化和现代化,不断提高人民群众的满意度。

    六、深化体制机制改革,增强城镇化发展动力

    (十五)深化土地管理制度改革。坚持依法、自愿、有偿的原则,积极探索农村宅基地和承包地流转、退出机制,鼓励各地以乡镇、行政村或自然村为单位,以农户自愿为前提,开展农村住宅置换城镇商品房工作。推进土地承包经营权确权登记颁证,充分保障农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。规范开展城乡建设用地增减挂钩试点,集中连片开展土地整理,节余的用地指标优先用于小城镇建设。深入推进土地征收制度改革,完善征收程序和配套措施,切实提高农民在土地增值收益中的分配比例,保障被征地农民生产生活持续改善。创新城市土地价格形成机制和资源配置模式,构建土地集约利用的激励约束机制。

    (十六)以农业转移人口市民化为重点深化户籍制度改革。统筹考虑各地经济社会发展水平和城市综合承载能力,区别情况、积极作为,稳妥有序推进户籍制度改革,努力让流动人口安居乐业、各得其所。在小城市和小城镇,要以合法稳定职业和合法稳定住所为基本条件,进一步放开落户限制;在大城市和中等城市,要尽快推开居住证制度,建立完善以就业年限、居住年限和城镇社会保险参加年限为基准的积分制落户政策;在特大城市,要在推进居住证制度的同时,通过优化产业结构、合理划分城市功能等措施,合理控制人口总规模,确保城市人口总数与资源环境承载能力相适应。加快户籍制度配套改革,推动实现城乡基本公共服务均等化。

    (十七)健全与人口流动相适应的住房保障制度。研究制定农业转移人口市民化的住有所居相关政策,完善外来务工人员住房保障政策,建立健全以保障性住房为基础、以商品住房为主导、以市场租赁为补充的市场配置和政府保障相结合的住房供应体系。优化商品住房供应结构,增加中低价位、中小套型住房的有效供应,积极培育二手房和租赁市场。深入开展住房保障体系建设试点示范,创新住房保障方式,增加住房保障覆盖面,健全管理服务网络,完善准入退出机制,提高住房保障工作水平。

    (十八)完善惠及全民的社会保障体系。以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点,加强社会保障体系建设,实现人人享有的目标。逐步建立社会保障综合管理体制,全面加强社会保险、社会救助、社会福利制度的整体设计和有机衔接。加强城乡各项养老保险制度、医疗保险制度的整合和衔接,畅通参保人员双向流动的制度转换通道。加强灵活就业人员、农民工社会保险扩面工作,大力实施爱心助保工程,推进困难人员参加社会保险,消除制度覆盖盲点。科学合理确定各项保障待遇水平,建立与城乡居民收入水平、社会平均工资水平和物价水平相联系的动态调整机制。

    七、提高组织程度,完善城镇化工作推进机制

    (十九)切实加强组织领导。推进城镇化是一项系统工程,涉及面广、政策性强。各地、各有关部门要加大组织领导和统筹推进力度,强化分类指导和实绩考核,着力完善配套措施,及时研究解决遇到的困难和问题。省建立推进城镇化工作联席会议制度,各地要根据实际,建立健全统筹推进城镇化的工作机构,形成工作合力。加强城乡基础设施统筹规划、建设资金统筹安排、重大项目统筹推进,有效协调各方力量,为提高基本公共服务均等化水平、促进城乡发展一体化奠定坚实基础。

    (二十)推进工作方式创新。加强城镇化进程的研究分析,定期发布城镇化发展报告,科学评价城镇化发展水平和推进质量。建立健全城镇化推进信息系统,动态监测城镇规划建设情况,形成快速反应和综合调控机制。强化标准体系建设和标准控制,制定出台示范镇综合规划建设标准、规划布点村庄基本公共服务配置标准、特色镇规划建设设计导则、乡村规划编制办法等,引导城乡科学有序发展。建立人才激励机制,发挥科技镇长团及其他专业技术人员在推进城镇化工作中的重要作用。重视开展各级领导干部教育培训,开阔视野,拓展思路,提高推进城镇化工作的能力和水平。

    各地、各有关部门要结合实际,研究制定具体实施意见并抓好工作落实,务求取得实效。

 

 

 

江苏省人民政府

2013年1月31日

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